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我国多党合作的政治过程分析
作者:曾勇明 张士义    时间:2014-04-30    浏览次数:    字体大小:

    深入研究中国共产党领导的多党合作与政治协商制度,揭示这一具有中国特色的社会主义政党制度的本质和发展规律,是我国政治学研究的一项重要内容和重大使命。近几年学术界兴起的协商民主理论,推进了对多党合作与政治协商的研究。但总的看,目前对多党合作与政治协商的研究,多侧重于制度研究和历史研究,缺乏对实际政治过程的深入分析。政治过程分析,主要分析这一制度是怎样运行的,这无疑有利于我们更全面更深入地认识这一基本政治制度。
    一、我国政治协商的基本过程
    一般来说,政治过程是指“每一社会中人们努力获取和运用合法权力的全部活动”。1根据这个定义,多党合作与政治协商的政治过程就是执政党和参政党围绕合作与协商所开展的一系列活动。限于篇幅,下面着重对多党合作与政治协商制度的重要内容——政治协商进行分析。
政治协商是中国共产党就国家重大方针政策和重要事务在决策前和决策执行过程中与各民主党派、无党派人士所进行的协商。从政治过程的视角来分析政治协商,就是要分析参与政治协商的各党派如何在党内和党际之间开展相关活动。根据先后顺序,政治协商过程大体上可以划分为“议题提出、意见综合、民主协商、达成共识、结果反馈”五个阶段。下面,我们来具体分析各阶段的政治过程。
    第一,议题提出。协商议题就是提交政治协商的事项,它由中共提出,民主党派可以提出相关建议。协商议题包括两类:一类是中共党委根据年度工作重点研究提出全年政治协商规划和重点协商议题,另一类是政协(政协党组或政协主席会议)根据中共重点工作和政治协商规划提出年度协商议题。一般来说,协商议题都是一年一规划。为了适应形势任务的新变化及时进行政治协商,有的地方也规定,协商议题可根据形势的发展和需要临时提出。从内容上看,协商议题都是围绕党和政府将进行的重要决策来确定,都是事关经济社会发展和人民群众切身利益的重大问题。比如,在国家层面,政治协商的内容包括:中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件;宪法和重要法律的修改建议;国家领导人的建议人选;关于推进改革开放的重要决定;国民经济和社会发展的中长期规划;关系国家全局的一些重大问题;通报重要文件和重要情况并听取意见,以及其他需要同民主党派协商的重要问题等。
    第二,意见综合。这是参加协商的各党派通过党内的决策机制对协商议题形成党派意见的过程,是党派内部集思广益的过程。在意见综合阶段,一般来说,中共的决策体系已就协商事项初拟了方案,并把协商议题和初拟的方案告知各民主党派。各民主党派通过一定范围的调研和集体研究后对协商议题和中共初拟的方案形成党派的正式意见。民主党派以本党名义提交正式的意见,一般都由本党的决策机构(中央委员会、常务委员会、主席会议或地方的相应机构)集体讨论通过。比如,民建《关于解决全民所有制大中型企业当前几个问题的建议》是由1989年12月召开的民建五届二中全会经过讨论、修改后形成的。1991费孝通提出的《关于建立攀西开发区重建南方丝绸之路开发大西南的设想》,是经民盟中央主席会议讨论后通过的。我们以中共就十七大报告征求民主党派意见为例来进一步说明政治协商中的意见综合过程。在十七大报告起草过程中,报告起草组就十七大报告议题和一些重大问题进行了深入调研,广泛征求意见,不断完善报告稿。中央政治局和常委会多次听取报告起草工作的情况报告,审议修改报告稿。在党的十七大报告征求意见稿形成之后,2007年7月11日,中共中央在下发党内征求意见的同时,下发各民主党派中央、全国工商联及无党派人士征求意见。各民主党派中央都对十七大报告征求意见稿进行了集体研究,确定了本党派的意见并在7月27日中共中央召开的党外人士座谈会上发表。总之,中共初拟方案和民主党派形成正式意见,都是在充分调研和集体研究基础上作出的,贯彻了民主集中制原则,以实现决策民主化、科学化为目标。
    第三,民主协商。这是各党派把党内意见综合的结果提交协商的过程,是中共与民主党派进行意见交流的过程。民主协商的形式有两种:一种是会议形式,包括民主协商会、小范围谈心会、座谈会等,它一般先由中共介绍协商内容以及初拟的方案,然后各民主党派发表意见进行协商;一种是书面形式,民主党派一般是在深入调研的基础上,就相关问题以政协提案或其他书面意见的形式直接向中共提出建议。根据民主党派的会议发言以及提交的书面建议可以看出,民主党派在政治协商中注重发挥联系特定社会群体的有利条件和人才与专业优势,就相关政策包括一些专业性比较强的问题积极建言献策。比如,在三峡工程开工后,民盟盟员、长江科学院副总工程师、水泥专家刘崇熙认为,三峡工程总公司自己办的水泥厂,用的矿石含碱量太高,将来大坝会发生碱骨料反应,膨胀开裂,大坝的寿命最长50年。他提出水泥碱含量必须低于0.5当量,以保证大坝的寿命。民盟中央名誉主席钱伟长写信给江泽民并附刘崇熙的论证材料。后来,三峡工程第二期水泥招标中采纳了刘崇熙提出的标准。2
    第四,达成共识。这是在民主协商的基础上,中共通过吸收民主党派提出的建设性意见,进一步完善决策方案,使之更加符合实际、符合人民群众的要求,使中共与民主党派在重大决策事项上达成高度一致。在会议协商中,中共通过吸收民主党派提出的正确意见、完善原方案来建立共识。比如,八届全国人大五次会议前夕,国务院总理李鹏主持召开座谈会,征求各民主党派中央、全国工商联领导人、无党派人士对《政府工作报告(征求意见稿)》的意见,何鲁丽、成思危、方荣欣关于加快国企改革的意见,雷洁琼、吴阶平、丁石孙关于重视普及义务教育和扫除青壮年文盲的建议,王光英就防止国有资产流失和打击文物走私犯罪的建议,都被写进了政府工作报告,使政府工作报告得到了各民主党派的广泛认同。 在书面协商中,中共一般是通过把民主党派提出的合理化建议纳入执政党或国家的决策来达成一致认识。前面所举的中共中央对刘崇熙关于三峡工程水泥标准书面建议的处理就属于这种情况。
    第五,结果反馈。就是中共向民主党派反馈所提意见、建议的处理结果。不论民主党派提出的意见、建议是否被吸纳,中共或有关机构一般都要作出答复。比如,原民盟主席费孝通到四川凉山彝族自治州及攀枝花市进行考察后,于1991年7月24日向江泽民提交了《关于建立攀西开发区重建南方丝绸之路开发大西南的设想》的书面建议。江泽民接到费孝通的书面意见后,即批示国务院有关部门研究。11月4日,江泽民给费孝通回信,并附上经过他批送的国务院办公厅答复意见。答复意见认为,费孝通的设想不仅对研究和调整西南地区的经济布局具有重要的参考价值,而且对今后制定社会和国民经济发展规划也有重要的参考作用。国家在安排“八五”计划和十年规划的过程中,将进一步考虑和吸收费孝通的意见。
    二、从政治过程看我国多党合作的特点
    从政治过程来看,我国的多党合作在世界政党制度中独具特色,体现出四个鲜明的特点:民主性、和谐性、包容性和稳定性。
    一是多党合作的民主性。首先,多党合作的政治结构具有民主性。我国政党制度的显著特征是:共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政。作为执政党的中国共产党,拥有科学的理论、严密的组织体系、高素质的党员干部队伍、优良的作风、丰富的领导和执政经验以及代表最广大人民根本利益的高度自觉,在国家政治生活中发挥政治领导、思想领导、组织领导的作用,保障了人民民主专政的实现和社会主义现代化建设的正确发展方向。作为参政党的各民主党派,代表各自所联系的社会阶层和群众,参加国家政权、参与国家大政方针的协商、参与国家事务的管理等,拓宽了民主参与的渠道,把各种社会力量纳入政治体制,巩固和扩大了人民民主专政国家政权的基础。因此,多党合作反映了人民当家作主的社会主义民主本质,克服了西方一党制、两党制和多党制的种种弊端,是符合我国国情的民主形式。其次,多党合作的政治过程也具有民主性。在意见综合中,中共和民主党派都坚持以民主集中制为根本原则,通过广泛调研和集体研究来确定本党的意见、主张,体现了民主的精神。同样,协商过程也是充分体现社会主义民主的过程。在协商过程中,中共与民主党派平等参与、充分交流,民主党派知无不言、言无不尽,中共虚怀若谷、从善如流。
    二是多党合作的和谐性。和谐性主要是指中共与民主党派之间是友好合作、良性互动的党际关系,而不是相互竞争、相互倾轧的党际关系。中共与民主党派达成一致的过程是通过信息交流而不是通过利益交换、威胁或强制手段来实现,这是我国多党合作与西方执政联盟相区别的重要特征。在协商过程中,民主党派充分发挥联系特定社会群体以及专业人才汇聚等优势,以社会群体代言人和专家的身份发表意见,用信息资源影响执政党,使正确的意见、主张能够被执政党吸纳。有学者指出,民主党派“对全国性事务的讨论和建议具有明显的知识分子特点,也即往往是从专家的角度考虑问题,使他们的意见表达常常带有业务咨询的特点。” 西方执政联盟则不同,联盟内各政党实际上是同床异梦,它们出于各自政治利益的考量,协商过程中往往充斥着利益博弈和明争暗斗,在协商中能得到多少利益最终还是由各党的实力所决定。此外,我国各党派有共同的利益,对国家的发展是建设性的互相支持,而不是破坏性的互相拆台。 民主党派向中共提交的调研报告和建议,对中共提出批评意见,其目的是使中共能够更好地领导和执政,是为了帮助中共加强自身建设。正如民建中央副主席陈明德所言,“我们也不是反对党,而是帮着共产党参政,我们接受党的领导,是为了帮助党领导得更好”。
    三是多党合作的包容性。我国八个民主党派分别主要来自于教育界、科技界、医卫界、经济界、归侨和侨眷、在大陆的台湾省人士等界别,自然就会把所联系的社会群体的利益、意见带进协商体系。其中,民革在涉台政策、民盟在知识分子和教育政策、民建在经济政策、民进在教育及文化政策、农工党在医药卫生和知识分子政策、致公党在侨务及留学人员政策、九三学社在科技和教育政策、台盟在对台政策上都提出了许多重要建议。比如,民革提出的《进一步发展海峡两岸经贸关系的几点建议》(1994)、《关于尽速制定“反分裂国家行为法”的建议》(2002),民盟提出的《关于我国教育工作的几点建议》(1980)、《关于当前知识分子情况的报告》(1987年),民建提出的《关于解决全民所有制大中型企业当前几个问题的建议》(1989)、《关于促进我国东西部地区经济协调发展的政策建议》(1990),民进提出的《关于切实贯彻〈义务教育法〉,加强基础教育的几点建议》(1989)、《关于精神文明建设的几点意见》(1996),农工党提出的《关于医卫界中年知识分子问题的调查报告》(1981)、《关于振兴和发展中药事业的建议书》(1982),致公党提出的《加强侨务工作,更好地为经济建设发挥桥梁作用》(1993)、《关于给来华创业的外籍华人永久居留权的建议》(2000),九三学社提出的《关于进一步落实知识分子政策的几点建议》(1982)、《关于解决国企退休科技人员退休金过低问题的建议》(2004),台盟提出的《关于给予大陆台商及临时来大陆台胞“国民待遇”的建议》(1995)、《弘扬中华文化,反对文化“台独”》(2001)等,都得到了党中央、国务院的高度重视并被纳入了相关决策。另外,各民主党派也都是以发展作为参政议政的第一要务,除与所联系的社会群体直接相关的领域外,还广泛地参与其他领域事务的协商,对涉及中共重大决策和事关经济社会发展、人民群众根本利益的重大问题积极发表真知灼见,这就保障了社会各方面的意见和要求都能有效地“输入”执政党和政府的决策系统,保障了执政党和政府的决策能够代表和体现最广大人民的根本利益。因此,我国的多党合作具有相当的包容性。
    四是多党合作的稳定性。与西方执政联盟的分分合合不同,稳定的合作关系是我国多党合作的一大特色和优势。政党关系的稳定带来了国家和社会的稳定,为我国经济社会发展提供了重要的政治保障。回顾我国多党合作的历史可以看到,共产党领导的多党合作制度确立之后,共产党与各民主党派一直保持着合作关系,虽然其中出现了曲折。事实说明,共产党与民主党派之间的合作关系是稳定的,是巩固的和经得起考验的。邓小平曾经指出,“在万恶的林彪、‘四人帮’横行的十年里,各民主党派和工商联被迫停止活动,很多成员遭到了残酷迫害,绝大多数人经受住了这场严峻的政治考验,仍然坚信共产党的领导,没有动摇走社会主义道路的决心,这是难能可贵的”。 多党合作之所以是稳定的,最重要一点就是坚持中国共产党的领导和走社会主义道路,这是中国社会发展的必然要求,多党合作是完全符合中国国情的政党制度。
    三、从政治过程看我国多党合作的功能
    我们认为,多党合作在我国的政治体系中发挥了极其重要的功能,主要有:
    一是推动执政党和政府决策的科学化、民主化。在政治协商中,民主党派实际上承担了三种角色:首先是利益代言人角色,即代表所联系的特定社会群体,反映他们的利益与要求。江泽民同志指出,“各民主党派的成员来自于不同的社会阶层和群体,负有更多地反映和代表它们所联系的各部分群众的具体利益与要求的责任”。 其次是信息提供者角色,邓小平同志指出,“共产党总是从一个角度看问题,民主党派就可以从另一个角度看问题,出主意。” 由于民主党派观察问题的角度与中共有所差异,能够为中共提供宝贵的意见、建议,使执政党、政府的决策建立在比较充分地掌握信息基础之上,使决策能够符合实际情况。再次是民主监督者角色,民主党派的监督,有利于促使执政党、政府在决策时更加谨慎,有利于执政党、政府发现工作中的缺点、失误。周恩来指出,“多一个监督,做起事来总要小心一点,谨慎一点”。 总之,多党合作有利于推动执政党、政府决策的民主化、科学化。江泽民同志指出,“在我们这个幅员辽阔、人口众多、多民族、多党派的社会主义国家里,对关系国计民生的重大问题,广泛听取各民主党派、人民团体以及各族各界代表人士的意见,进行充分的政治协商,对于实现决策的民主化、科学化,避免或减少决策失误,保证各项方针政策的贯彻执行,具有十分重要的意义。”
    二是推动执政党和政府决策的贯彻、执行。政策制定之后,执政党和政府通过各级组织以及人民团体,通过宣传、教育,团结社会各界认同和贯彻这些政策。同时,各民主党派也进行相应的政治动员,推动所联系的群众认同、贯彻执政党和政府的政策。各民主党派在政治体系中实际上承担联系执政党与群众的桥梁、纽带作用:将所联系群众的意见、要求反映给执政党,同时,又向所联系的群众宣传执政党的政策,动员他们贯彻这些政策。致公党还在党章中明确规定,“加强同政府及有关部门的联系和协商,协助和督促有关政策的制定和执行”。回顾民主党派的历史可以看到,在不同的历史时期,民主党派在推动所联系的群众认同、贯彻执政党和政府的政策方面,发挥了重要作用。比如,在建国初期,各民主党派积极动员所联系的群众参加土地改革、抗美援朝、镇压反革命三大运动,参加“三反五反”运动,接受社会主义改造。在社会主义建设时期,特别是改革开放以后,各民主党派也大力宣传执政党和政府的政策,动员所联系的群众积极投身于社会主义现代化建设。邓小平同志指出,“新中国成立以后,各民主党派和工商联推动和帮助各自的成员以及所联系的人们,接受社会主义改造,参加社会主义建设,参加反对国内外敌人的斗争,也都作出了宝贵的贡献。”
    三是推动社会主义政治文化的传播。各民主党派主要通过对成员的思想政治教育来传播社会主义政治文化。各民主党派都非常重视对成员进行思想政治教育,把思想建设作为自身建设的首要任务。各民主党派通过报告会、座谈会、学习会、以及党刊杂志的宣传等,对成员进行基本理论教育,基本国情和基本路线教育,多党合作优良传统教育,形势、政策和任务教育,爱国主义、社会主义和集体主义教育等,以提高党员的思想理论水平。除对成员进行思想教育外,民主党派还有意识地对所联系群众施加影响,以吸纳新成员。因此,民主党派通过思想政治教育,可以提高成员及所联系群众对中国特色社会主义道路及共产党的认同,促进社会主义政治文化的传播。民主党派在提高成员及所联系群众思想觉悟方面发挥了独特的重要作用,正如李瑞环所指出的那样,“统一战线汇集了各方面党外代表人士,他们在各自所联系的群众中往往具有我们党不可替代的影响。同样的语言,由他们向自己代表的群众说出来,有时比我们说更容易被接受;同样的工作,由他们到自己代表的群众中去组织和开展常常比我们去做效果更显著”。
    通过以上分析,我们认为,中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是具有巨大生命力和政治优势的政党制度。与西方政党制度相比,我国多党合作制度具有重要的政治民主化和政治整合、政治稳定功能,它既能实现广泛的民主参与,集中各民主党派和社会各界的智慧,促进执政党和政府决策的科学化、民主化,又能实现集中统一,统筹兼顾各方面群众的利益要求;既能避免一党执政缺乏监督的弊端,又可避免多党纷争、互相倾轧造成的政治混乱和社会不安定团结。

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